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(原文發表於2025年2月11日)

特朗普签发的四项人事命令

重返白宫后，特朗普最先针对的，其实是美国联邦政府的内部架构。

1月20日就职当天，特朗普签发的一揽子行政命令，就包括：

（1）冻结联邦政府的职员招募计划。

（2）终止政府层面的多样性、公平和包容性项目，也就是DEI。

（3）恢复联邦公务员的灵活解雇制度，也就是F计划。

（4）将总统行政办公室下属的数字服务局改名为政府效率部（DOGE），直接对总统本人负责。

注意了，这四项命令，涉及的几乎都是人事问题。招聘新人被叫停了，原有的政府部门和雇员，还存在被精简或者裁撤的风险。而且特朗普并不是签完命令就完事了，他还用上了两项釜底抽薪的策略：一是直接解雇人，二是取消一些部门的财政拨款。

1月24日，特朗普一次性开除了17个部委的监察长。同一天，美国国际开发署（USAID）负责的价值430多亿美元的对外援助项目被统一叫停，等待90天的重新审查。开发署的近100位高级职员随后也被停职，数千名驻外工作人员被召回，连官方网站都被关闭了。

这还没完：1月27日，白宫行政管理预算局（OMB）直接宣布，冻结2600项联邦财政补贴和福利拨款项目，包括医疗补助和大学生助学金，总额接近3万亿美元。

虽然这项计划在两天后被撤回了，却又有超过200万名联邦雇员接到人事管理局（OPM）的邮件，要他们在一个星期内决定，是继续留在原岗位上，承受末位淘汰制和灵活解雇的风险；还是接受7个月的带薪行政假，并在9月底主动离职。

有白宫官员告诉《巴伦周刊》，他们预测5%—10%的联邦雇员会选择主动离职，这就省下了一大笔人力开支，达成了精简支出的目标。

看到这里，你可能会觉得事情并不算夸张。

毕竟，特朗普在2024年选战期间，就频繁地把“总统扩权”“拆除深层政府”这类口号挂在嘴边。目前的操作和他的整体目标是吻合的。但在细节上，特朗普烧的这把火，却打破了美国政坛过去半个多世纪的惯例。

举几个例子：1月31日，政府效率部派出的两组工作人员进入人事管理局和财政部办公楼，要到了两项数据的访问权：一是230多万名联邦雇员的个人信息，二是财政部支付系统的后台数据库，其中保存着5.4万亿美元的政府支付款项的详情。

这些工作人员随后就架起服务器，开始对数据库做两件事：一是筛查在职员工的数据，取消一部分人访问内网的权限；二是对数据库植入代码，甄别可以“优化”的开支。

值得一提的是，承担这两项筛查任务的工作人员，是特朗普的外部顾问马斯克一手招募的，平均年龄只有24岁。

他们的权力到底合不合法，其实是有点可疑的。到了2月1日，类似的筛查行动也落到了国际开发署身上。这个机构目前已经停工，由国务卿鲁比奥代管，他放话说会“彻底重组”开发署。不仅如此，特朗普还表态称，接下来他准备对联邦教育部动大手术，“重新评估这个机构的未来”，不排除大幅缩编甚至是关闭它。

种种操作，不免让人好奇：特朗普到底想要什么？这些事会怎样改变美国的政治生态？国会和司法机构又将如何回应？

走向“一元型总统”的特朗普

先说特朗普对美国政府的改造。表面上看，他新官上任，就迫不及待地裁撤政府机构、缩编员工，似乎也是为了省钱。但这个判断并不全面，我展开说说。

首先，被特朗普强制停工的国际开发署，虽然有1万名员工，其中却只有不到1/5是薪酬较高的职业外交官。开发署的大部分雇员，签订的是短期驻外合同，薪资成本不高。

另一个被针对的机构教育部，更是美国联邦政府内部雇员最少的部委，只有4400名员工。精简这两个机构，能省的钱很有限。

至于收到诱导离职邮件的联邦雇员，听起来有200多万人，平均薪资也有10万美元，但据《彭博商业周刊》估算，其中有30万人本来就会在两年内达到退休年龄，还有98万人是现役军人或者国土安全人员，可以得到豁免。一来二去，真正有可能被裁的只是少数人。

其次，尽管特朗普和卢比奥一再强调，国际开发署“挥霍了美国人的税金”，但它支配的援助款项，其实只占联邦预算的不到1%。

至于DEI，它更是一个象征意义大于实际花费的项目。《大西洋月刊》特约撰稿人杰伊·康就认为，特朗普对DEI项目开战，是为了制造低成本、高回报的舆论事件，取悦自己的民间支持者。如果从运作效率和资金使用的有效程度看，联邦政府的退伍军人健康计划恐怕比DEI更值得优化。

然而，特朗普不愿触怒老兵，他首选的还是舆论影响更大，涉及金额却较小的种族和性别议题。这样的“优化”，削减的只是日常运营费用，效果很有限。

这样说来，特朗普雄心勃勃的“暴改”政府计划，莫非只是虚张声势？当然没那么简单。

哈佛大学法学院教授杰克·戈德史密斯在2020年写过一部专著，书名叫《特朗普之后：重建总统职位》。戈德史密斯当过小布什政府的助理司法部长，是美国最资深的保守派法学权威之一。

他在书里着重论述了一个概念，叫“一元型总统制”（Unitary Presidency），也叫单一行政理论（Unitary Executive Theory）。它不是特朗普原创的，但很符合他的脾性，在他的第一个任期内就有过尝试。

1. 什么是“一元型总统制”？

简单来说，就是摆脱专业官僚团队的牵制，由总统独占行政权力。

注意了，这跟我们熟悉的美式三权分立体制下，总统和国会的博弈还不是一回事。国会代表的是立法权，一元型总统制涉及的则只是行政权。

举一个典型的例子：美国国会和总统，经常围绕预算问题展开对决。国会可以决定政府的哪些预算能得到批准，哪些需要削减。而一元型总统制的意思是，国会已经通过了预算，但总统可以额外决定，允许哪些政府部委花钱，“扣押”哪些预算，甚至主动裁撤一些部门和人员，强化自己对行政机器的控制力。特朗普在做的就是这件事。

看到这里，你可能还是觉得有些费解。那我再说一个概念，你应该会有点印象，它就是特朗普经常挂在嘴边的“深层政府”（Deep State），也是一元型总统的对立面。

2. 什么是深层政府？

简单来说，就是联邦政府里一个稳定的职业官僚群体。它受到1978年《公务员制度改革法》的保护，不会因为执政党变化就被解雇，也没有严格的末位淘汰制度。

实际上，在美国联邦政府的200多万公务员里，总统和他的内阁团队直接任命的，通常只有4000人左右。剩下的人没有明确的党派色彩，却是国家重大政策的实际执行者，这就在行政机器内部形成了第二个中心。

为什么说是第二个中心呢？

戈德史密斯指出，联邦雇员不是美国选民投票选出来的，自然不用对选民直接负责。他们也不是总统和执政党，根据党派立场提名的，甚至不必接受严格的绩效考核，所以也不用对在任的政府负责。

说极端点，这几百万联邦雇员，理论上只需要关心自己的利益和喜好。总统的政策不合他们的口味，他们可以消极抵制。他们也乐于跟国会合作，设立形形色色的行政监管机构，扩大自己的权力，给总统这个最高行政首长制造麻烦。

这么一说，你应该就理解了：一元型总统制要做的，是取消联邦雇员群体的独立性，把他们彻底变成自己的下属和施政“工具人”。这也是从尼克松、里根到小布什，多位美国共和党总统长期追求的目标。而特朗普是在这个方向上走得最远的一位，他利用的是美国宪法和司法判例在文字表述上的模糊性。

早在第一个总统任期内，特朗普就经常强调：“美国宪法第二条规定，行政权归属总统所有，（在行政机器内部）我有权做任何自己想做的事。”

2024年，美国最高法院在审理2021年国会骚乱案件时，也裁定：总统在他的专属权力范围内，不受国会监管。这就给特朗普实施自我扩权，创造了法律上的空间。而他在上任前三周的操作，可以说完全是奔着一元型总统这个大方向去的。

特朗普自我扩权的第一步，是大量签署行政命令，包括总统备忘录。

行政命令本质上是一种补充立法，它不用在国会过堂，只受法院的事后司法审查，类似先斩后奏。像特朗普在筹划对加拿大、墨西哥和中国的新一轮关税战时，就没有走国会程序，而是以非法移民、违禁药品等话题作为借口，诉诸紧急状态权，再快速出台法令文本。

从频率上看，特朗普第一个总统任期，四年时间只签署了220份行政命令。而他2025年重返白宫，前两个星期就签了46份，这正是自我扩权的写照。

当然，法院是可以推翻行政命令的。像特朗普第一个任期内的行政命令，就遭遇了246项司法起诉，其中美国政府败诉了192次。但司法审查和诉讼的周期会拉得很长，它的限制力是有疑问的。

特朗普自我扩权的第二步，是挑战原有的法律和司法判例，扩大一元型总统的施政空间。

比如，裁撤内阁级部委，像是国际开发署和教育部，理论上不能由总统单独决定，要由国会核准。1974年的《国会预算与扣留控制法》也规定，总统可以建议国会撤销拨款，但不能长期扣留已经通过的预算。

不过，特朗普目前的做法，是不管不顾，先按自己的想法办，再慢慢应对司法诉讼。共和党控制的国会两院也保持了沉默。

戈德史密斯认为，特朗普这是在做压力测试。他要看看，最高法院在面对自己的扩权行动时，会不会采取抵制行动。

如果最高法院和总统站到了同一阵线，那特朗普不仅可以压制住他口中的“深层政府”，还可以变相侵蚀国会对他的制衡安排。这样一来，他就有可能成为“二战”结束后，美国实际权力最大的总统，也是名副其实的一元型总统。

美国政治震荡的开始

特朗普这一次最受关注的做法，是他充分用上了新设立的政府效率部，用上了马斯克这个帮手。

特朗普把总统行政办公室下属的数字服务局，直接改名叫“政府效率服务局”，有效期18个月。服务局的工作人员还是马斯克给物色的，只不过马斯克本人没有直接出现在办公室。但他在特朗普政府内部的影响力，却有了进一步滋长。

据《大西洋月刊》报道，1月28日白宫人事管理局给联邦雇员发送的邮件，和2022年马斯克收购社交网络公司Twitter之后，给员工发送的邮件，措辞几乎一模一样。

当政府效率部的数据筛查员进入国际开发署办公室时，马斯克也是第一个在社交媒体上喝彩的。这样看来，不正式加入联邦政府，并不会削弱马斯克和特朗普的政府改造事业的联系。

问题是，他有多大的胜算呢？

《大西洋月刊》撰稿人查理·沃泽尔在2月3日写了一篇文章，提出了一个有意思的观点。他讲，马斯克是在把自己改造Twitter的做法，移植到联邦政府身上。

2022年入主Twitter之后，马斯克在半年时间里解雇了80%的员工，砍掉了DEI项目，疏远了许多广告客户。这让Twitter的广告收入暴跌了一半以上，市值也大幅缩水。但公司没有倒闭，反而成为了进一步吸引特朗普支持者、动员美国民意的平台，并在2024年大选中再度吸引了广泛关注。

沃泽尔认为，这段经历让马斯克获得了灵感，使他认定联邦政府不过是一家更大的互联网公司，也可以搞“先破后立”。

注意了，马斯克的这套逻辑，和特朗普的一元型总统制理念，以及他喊出的“美国优先”口号，是有共通之处的。马斯克根本就不想把Twitter变成绝对中立、兼容各方观点的平台。他只想动员认同自己的人，并把他们的商业和政治潜力开发出来。

特朗普也一样，他对国际开发署最大的不满，就是这个机构没有优先考虑美国自身的利益。而一元型总统制，也是要把联邦雇员变成总统本人的追随者和办事员。这种理念上的一致性，是他们开展合作的基础。

问题是，政府和企业终究是不一样的。企业可以容忍破坏式创新，可以一边维持低能耗运转，一边搞人事优化。政府却要庞大得多，需要处理的问题也急迫得多。

沃泽尔指出，美国联邦政府有许多琐碎的工作，比如观测和分析气象数据、追踪流行病发病情况，是需要每天进行的，而且和普通人关系很大。冻结招聘计划，劝退现有的雇员，再招一批新人，哪怕只需要几个月时间，也会造成巨大的潜在风险。

据《纽约时报》报道，1月29日发生在波托马克河上空的美航5342号航班撞机事件，就与机场的军事空管员人手不足有关。政府效率部或许可以用AI工具来筛查拨款的使用情况，但更多的具体工作还是需要活生生的人来完成，需要不同机构间的协作。对抗解决不了问题。

另外，马斯克作为Twitter的控制人，在公司内部可以有绝对话语权，特朗普却没有那么大的行动自由。一元型总统制，目前还只是他的愿景；要把愿景变为现实，需要有所取舍。

比如，1月27日白宫行政管理预算局做出冻结政府拨款的决定后，仅仅过了不到48小时就反悔了，显然是担心民众产生不满。特朗普签发的一些行政命令，也已经遭到联邦法院的反制或者诉讼。

这意味着，美国司法机构和国会不会始终保持沉默。随着更敏感的财政预算问题进入讨论期，国会和总统之间的博弈会再度恢复活跃，届时声势浩大的政府改造项目会停在哪一步，还尚未可知。

无论如何，特朗普和马斯克已经在朝着一元型总统制迈进。美国政坛短期之内的前景，绝不会是风平浪静的。