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几十万亿新基建红利爆发，钱从哪来，到哪去？

罗輯思維

2025年5月24日

一个前提：制度和放权

城市更新，就是要对城市中的各种楼房、厂房、基础设施等进行更新改造，特别是那些使用年限长的老旧房屋、老旧厂房、老化的水管电网等，老化严重、失修、磨损等比较普遍，城市更新就是针对这些地方进行修缮。

早在2021年，中央首次提出了要实施城市更新行动，当年批复了北京、重庆等21个城市作为试点；之后又有上海、天津、宁波等城市也发布了相关城市更新方案。而到今年为止，正好第一批试点城市的三年行动都基本结束了。

现在中央发布这份《关于持续推进城市更新行动的意见》，就是中央认为这些试点搞得还不错，所以现在要开始在全国范围内进行大规模推广了，说白了，这是政策发令枪，红利要扩大。

这事具体怎么看呢？

要推动一项房地产相关政策的实施，最关键的三个要素，就是制度、土地和资金。此前的城市更新还处在各个城市自主摸索的过程中，标准不一、模式各异、土地管理分散、资金来源也不太明确，而这次的《关于持续推进城市更新行动的意见》文件，则是把制度、土地和资金这三者给全部明确了，剩下的就是推进了。我们一个个来说。

首先是制度。

我们可以拿2015年棚改做个对比。当时定下的制度可以简称为“三规划一计划”（就是符合社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及市、县级国民经济和社会发展年度计划），具体内涵我上节课讲过，这里就不展开了。

你只要知道，这一方面是让地方政府严格依法办事，避免出幺蛾子，也方便上级进行考核；另一方面，编制这些计划的过程中，不可避免地存在大量的博弈甚至内耗。

比如上下级政府之间的考核与加码、各个横向部门之间的预算争夺，导致地方的项目推进耗时更长，而且在资金有限时，不得不通过城投大量借款来弥补资金缺口，这也是形成地方债问题的原因之一。

所以这次城市更新行动在制度方面，则是进行了一定的简化，文件提到，要“依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划”。也就是说，这次城市更新要实施的制度，是“两规划”，就是国土空间规划和城市更新专项规划。

从“三规划一计划”到“两规划”，背后其实有两个重要的转变：

第一，放权和灵活。“两规划”下的城市更新专项规划，是依据国土空间规划和城市体检评估结果制定的，地方政府在制定专项规划时有更大的灵活性。

相比之下，“三规划一计划” 在全国范围内有较为统一的框架和要求，地方政府在执行过程中需要遵循更多的上级规定，灵活性、自主性都严格受限。

第二，更加高效。流程的简化能降低协调成本和减少制度博弈，实施速度可以更快。

同时“两规划”还设计构建了 “专项规划－片区策划－项目实施方案” 的规划实施体系，有明确的层级和逻辑关系，而且可以随时调整，这是之前的制度做不到的。这些转变背后，就是中央希望通过给予地方更大的自主权和简化流程，来促进各个城市加码加力，快速进行城市更新。总之，比较着急。

两个关键：土地和资金

其次是土地要素。

城市要更新，要增加停车场，要兴建适老化设施，要建很多的配套，总得有地方建才行啊，但很多城区内并没有充足的土地来推动大规模的城市更新行动，土地问题其实是一个老大难问题，就现在而言，至少就面临三个难题：

一是规划的刚性约束。

比如现有的控规指标，像用地性质、容积率等，与城市更新的土地需求不匹配，包括很多城市中心区，地块分散零星，难以整合开发，土地碎片化严重。

二是产权复杂。

国有/集体土地交织，权属不清，而且很多工业用地转变土地性质的成本很高，历史遗留问题非常多。

三是经济可行性不足。

传统“招拍挂”，就是招标、拍卖、挂牌的方式，不适用于城市更新项目，土地增值收益分配机制也不完善。

而这次的文件则是要一次性解决这些用地难题，通过制度创新，实现“规划可调、土地可用、经济可行”，那么具体都有哪些措施呢？

第一，允许调整规划。

地方可以通过法定程序调整土地规划，包括用地性质、容积率等，并建立“正负面清单”。比如允许工业用地转文创、转商业、转居住用地等，相当于把相连的同一片区域，重新做一个整体规划，按需要变更土地性质，实现精细化运营。这其实是给了地方政府更大的权力。

第二，土地混合利用与功能兼容，允许同一地块兼容多种功能。

比如商业+办公+住宅，打破单一用途限制；同时还要“推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立”，比如地下开发商场，地上开发住宅，同一块地，地上地下的土地性质可以不一样。

第三，盘活存量用地。

允许地方政府对闲置土地进行回收，把闲置土地用来建设保障房、产业园或者公共设施，同时还鼓励原产权人自行改造，或者通过股权转让、合作开发引入社会资本。

第四，地价政策优化。土地变更性质，自然会产生增值，比如一块土地从工业用地变成了居住用地，那这部分的出让金怎么计费，文件说的是“优化地价计收规则”，从各地实践来看，这部分权力也是给到了地方，地方有更大的自主性来决定。

最后咱们来谈谈资金。

搞任何的政策，资金都是最重要的一环。2015年的棚改是打开了抵押补充贷款工具（PSL）的水龙头，来支持各地推进，也就是货币政策在发力。

而这次的城市更新，资金从哪里来呢？根据文件的安排，资金来源主要包括：超长期国债、中央财政扶持、地方专项债，加上去年开设的城中村改造专项贷款，这四个会是前期投入的主力军，其实核心就是财政政策发力。

这对大型城市而言，其实并没有什么难度，但对很多中小城市来说，就比较头疼了，因为这些地方的资金本身就比较紧张，现在还要政府财政来投入城市更新，压力会比较大。

所以在过去几年，有部分城市事实上是在假借城市更新的框架、行土地财政之实，把中心城区地段较好的城中村给拆除，或者把商业用地、工业用地、绿化用地改为居住用地，卖地建设新房项目，由于地段好、配套好，这笔卖地收入往往很丰厚，有了这笔收入，再去给老旧小区做配套设施、修建停车场、充电桩这些。这其实还是在走卖地开发的老路。

所以这次的政策已经明确说了，“不搞大拆大建”，要“一村一策”采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，言外之意，就是防止地方“动作变形”。

同时，文件还要求要进一步吸引市场投资，比如吸引金融信贷、社会资本，推行政府和社会资本合作模式（ppp模式）、发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等，这都是要为城市更新，提供更多的资金。

同时中央也在大力度把支持给到位，快到什么地步？5月20日国务院新闻办的新闻发布会上，国家发改委的官员明确，将会在今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划。

更多趋势和影响

这一轮城市更新行动，大概率是体量几十万亿的大变革，所以背后的影响会很巨大，这里我总结了四条关键趋势和影响，并在讲趋势的过程中，加入了你需要重点关注的机会点和潜在风险，帮你把握方向，做出更明智的判断。

第一，城市更新将加速房产价值的“马太效应”。

在大规模城市更新的推动下，城市核心区的资产会进一步升值，主城区老旧小区通过改造，比如加装电梯、配套升级，或者功能转换，比如工业厂房改文创空间后，居住价值和商业价值将显著提升。

尤其是一二线城市的核心地段，优质公共服务资源，包括学区、三甲医院，叠加更新红利，可能催生新一轮房价的走强，至少会企稳。

另外，部分“老破小”如果这一轮没能被纳入更新范围，那未来改造的道路会更漫长，有可能加速贬值。叠加各大城市扩张纷纷放缓的趋势，远郊新区缺乏产业和人口支撑，与中心城区的差距将进一步拉大。

所以，购房者要更加关注城市更新规划，优先选择列入更新范围的区域，谨慎选择不更新区，同时也要警惕远郊新区的概念炒作。

第二个关键趋势，是就业与产业机遇会重新分配。

一些传统产业会有所复苏，比如建筑建材、电梯制造、管道线缆等需求会增加，但竞争加剧会压缩利润空间，具备技术优势的企业会更受益。

新兴服务业会加速爆发，社区经济，包括养老托育、智慧物业、环保产业，比如污水处理、土壤修复、以及文化创意，像是旧厂改造等领域，将涌现很多中小微企业的机会。

地方政府偏好也会变化，城市更新项目更倾向运营能力，而不是开发速度，具备综合服务能力，像是“设计+施工+运营”一体化的企业，更容易获得订单。

伴随城市基础设施升级，环保、水务、防灾等领域的企业，将迎来政策红利，但把握红利的同时，需要注意政府支付能力带来的账期风险。

第三个关键趋势是，居民生活和消费习惯会重构。

社区服务便利化，“一刻钟生活圈”推动社区商业从“便利店+菜市场”，升级成“嵌入式服务综合体”，生鲜前置仓、社区食堂、共享育儿站等模式会加快普及，本地生活赛道竞争会进入一个新阶段。另外，老龄社会需求显性化，居家养老设备，适老化装修的需求会增加。

第四，城市竞争格局与人口流动。

“抢人大战”会升级，一二线城市会通过城市更新，提升教育、医疗对年轻人口的吸引力，而产业薄弱、更新缓慢的三四线城市，大概率会面临人口外流的加剧。这个过程中，“隐形户籍门槛”也会出现，比如部分城市通过更新后的高房价、高生活成本，间接筛选人口，很多大城市的城中村改造，导致低收入群体被迫迁出。

另外，拆迁暴富神话在慢慢退出舞台，与棚改不同，城市更新以“微改造”为主，拆迁补偿有限，但部分核心区的产权人也能通过自主改造，比如旧楼改酒店，来获得长期收益。

城市更新既是经济引擎，也是社会实验。这场变革不会一蹴而就，但方向已经清晰——未来更好的发展，属于那些能高效运营存量、精准满足更多个性需求的城市。