(原文發表於2009年11月28日)

2009年11月18日早晨翻開澳門的報紙看到有關澳門特別行政區行政法務司司長陳麗敏於11月17日下午在政府總部舉行施政座談會總結10年行政法務範疇的工作的報導。據報導陳司長對10年來行政法務範疇工作稱滿意，對成績予以肯定。對這一點本人不想作出任何評論，因為對特區政府10年來各政府部門施政的成績和缺失，廣大澳門市民自會作出判斷。但是對報章上報導的陳司長的有些觀點，本人是不能認同的。現可歸納為下列2點：

1.         陳司長稱她不認同社會上泛指澳門法律滯後。陳司長還表示每次當她問哪方面法律滯後，如何改善等一些具體深入的問題時，從來得不到回應。本人不知道陳司長問了哪些人？但令本人百思而不解的是身為澳門特別行政區五司之首，統籌負責行政法務之長，天天說“急市民之急”的高級官員不知道市民目前急的是什麼？其實，即使真如陳司長說的那樣，每當問及法律滯後問題時得不到回應是真的話。那麼本人不得不質疑難道陳司長從來沒有留意在過去十年本人擔任立法會主席期間，議員討論法案時在會議中的發言，或議員的議程前發言中，對改變澳門現有法律滯後情況的訴求是多麼的強烈。澳門過去十年經濟以驚人的速度增長，澳門政府年收入每年增加。目前，特區的財政滾存加上儲備基金的總和累結約達一仟億，與回歸初期比較增長了近七倍，特區成立後公務員隊伍不斷壯大，特區政府預算逐年增加。但至今澳門特別行政區仍未制訂與基本法相配套的預算和公共財政管理制度，而在預算的編制與執行上，至今仍沿用回歸前的41/83/M號法令(預算綱要法)。該法令雖然經多次修訂並為第6/2006號行政法規廢止部分內容，但總體上仍然適用至今。當然根據基本法145條的規定，這些原有法律得以保留，但本人認為像這樣一部與澳門廣大市民切身利益有關的重大法律，其繼續生效的安排畢竟是過渡性和暫時性的。試問陳司長澳門市民究竟還要等幾個十年才能有一部符合社會發展的預算法？特區政府在過去十年不顧社會上要求建立財政儲備的強烈呼聲，繼續沿用財政滾存的形式管理日益龐大的財政盈餘。而為建立財政儲備所必需的法律及配套制度卻至今沒見。試問陳司長有否考慮過什麼時候才是合適的時候立法？澳門現有的土地法的實施已超過25年，雖經多次局部修改已與澳門經濟現實脫節，亦不能適應大型項目土地批給的需要。特別是在歐文龍巨貪案被揭露後，社會上強烈要求修改土地法，但我們至今未見政府有任何的計劃和行動。再如，澳門在過去十年發生了天翻地覆的變化，城市面貌發生了巨大的變化，但澳門至今沒有一部符合城市發展需要的法律，整個城市沒有整體規畫，試問陳司長難道這不是法律滯後的結果？澳門目前在稅務執行方面依然運用一九五零年十二月十二日葡萄牙第38.088號命令核准的《稅務執行法典》。具體情況是：財政局組織法（七月五日，第30/99/M號法令）第三條規定：稅務執行處附設於財政局；第二十九條規定：稅務執行處有權作出經一九五零年十二月十二日第38.088號命令核准之《稅務執行法典》所規定之一切不屬法院許可權之稅務執行行爲。政府對此法典未予更新。譬如，二零零七年七月十三日，兼任稅務執行處處長的劉玉葉在向助理處長作出相應授權的第18/DIR/2007號批示中，還繼續援引了上述《稅務執行法典》。試問陳司長究竟何年何月才會制定澳門自己的稅務執行法典？另外在今年司法年度開幕典禮上，終審法院院長岑浩輝先生發言的第四點“相關之訴訟程式制度沒有因應特區的發展進程適時革新”中，岑院長稱“回歸十年來，我們的主體法律制度並沒有根據特區社會發展的實際作出相應的調整，與特區發展的步伐相脫節，尤其是刑事法律制度，無論是程序法還是實體法，仍然是十多年前所制訂生效的法典，世所罕見。”岑院長的這段話難道不是對陳司長認為澳門法律不滯後最好的回應？本人由回歸日起擔任十年立法會主席期間最大的遺憾是沒能在任期   內，根據社會發展需要，順應社會訴求而改變澳門法律滯後的現狀。但基於基本法75條的規定，議員提案權受到很大的限制。立法會在就澳門很多重大問題的立法事宜上沒有主動權。議員們除了通過議程前或議程中發表個人意見，反映市民訴求外，能做的實在不多。

2.         “行政主導”是澳門特別行政區的政治體制的根本。但在澳門基本法全部145條文和三個附件中我們都無法找到“行政主導”這四個字。因為本人認為在澳門實行行政主導不是以基本法某條條文的表述作根據，而是體現在澳門政治制度的整體設計上。基本法在政治制度總體設計上賦於行政長官具有較高的法律地位和較大的決策權限。基本法75條條文明確訂明制定法律和政策的主導權屬於行政機關。本人在今年撰寫的“立法會主席十年工作情況的總結報告”中充分肯定了有效落實一國兩制在澳門實施,行政主導體制的必要性和合理性。但本人在充分認同行政主導政治體制的同時，指出過去十年政府單方面制訂法律改革和立法規劃時既沒有與立法會進行充分的溝通和協商，也沒有事先徵詢立法會的意見和建議。在過去十年，政府長期忽視在澳門政治生活中最具代表性的民意機關的立法會。對立法議員們提出的對現有法律體系中存在的問題應該根據社會實際分輕重緩急，有計劃有步驟的進行改革的意見建議置之不理。在立法工作的具體安排上也沒有充分考慮立法會的工作安排和承受力。立法會過去十年要麼處於“等米下鍋”的半開工狀態，要麼處於超負荷運轉的趕工狀態，難以保證立法在寬鬆的環境下有序進行。因此政府法律改革最終無疾而終實在是在所難免的。根據11月18日各大報章的報導，對陳麗敏司長認為制定法律改革和立法規劃前和立法會充分溝通和聽取意見建議將導致“立法主導”有違行政主導的原則的觀點，本人實在難以接受。相信陳司長沒有認識“行政主導”和“立法主導”的根本區別。本人認為，在一個國家或地區實施“行政主導”或“立法主導”是取決予政治體制的設計。而非取決予行政立法關係的處理方式。本人確信在目前澳門基本法設計的政治體制下，“立法主導”在澳門特別行政區是不可能出現的。